2014年，住房和城乡建设部颁布的《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》，关于“推进行政审批制度改革”，明确提出：坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格的改革方向，探索从主要依靠资质管理等行政手段实施市场准入，逐步转变为充分发挥社会信用、工程担保、保险等市场机制的作用，实现市场优胜劣汰。

住房和城乡建设部为什么要提出淡化企业资质、强化个人执业资格管理？以及企业资质会淡化到什么程度、个人执业将强化到什么地步？，这就是我们今天要探讨的内容。

计划经济转变为市场经济，决定了要从管企业转变为管个人。几十年来，在市场准入方面，我国一直实行的是企业资质管理制度，对工程建设执业人员实行间接管理模式，即政府只管企业，个人的执业活动则由企业进行监管。政府根据企业拥有的技术人员数量、装备的水平、财力及以往业绩来认定其业务能力和水平，核实其资质等级，企业只能在资质等级许可范围内进行业务活动。对于企业的生产经营活动，政府将严格监管，对违法违规的企业，则依法予以惩处。至于个人的执业能力、水平及执业责任的追究，则全由企业负责。

在计划经济体制下，这种管理制度无疑是社会成本很低并行之有效的好制度。虽然具体从事工程建设活动的是每一个具体的人，真正决定工程质量、安全的是从事该工程建设活动的个人业务能力和职业道德水平，而此时政府也未对这些个人的执业能力和执业活动进行管理。但在计划经济体制下，由于政企不分，企业对员工的子弟上学、住房分配、职称评定、结婚申请、工资福利和工作调动等都拥有实际的同意权或决定权，因此，每一个员工的切身利益都依赖于企业，再加上计划经济体制下企业员工相对固定，人员流动很少，所以企业对每个员工的管理与责任追究是十分有效、非常到位的。企业从自身利益出发，也一定会根据员工的能力分派任务，对其执业活动严加管理，而每个员工也会对企业安排的工作尽职尽责、认真完成，否则一定会受到企业责罚，损害自身利益。所以说，在这种制度下，每个从事建设工程活动的人都会受到严格有效的监管。企业资质管理制度确实是与计划经济相适应的好制度。

但在市场经济体制下，企业员工流动频繁，企业要靠福利待遇来吸引员工，其对员工的约束力已微乎其微。企业资质管理制度与市场经济体制已完全不适应，此时仍实行单位资质管理制度必然会带来一系列的问题。

1、以企业资质等级来作为完成工程项目业务能力水平的标准已不准确。前面已说过，企业只是一个组织，它不能真正去建造工程，完成工程项目业务能力、水平是由具体从事该工程项目的个人能力和水平决定的。由于挂靠及人员流动等原因，一个企业在申报资质时技术人员数量足够，但实际技术人员欠缺，无能力强、水平高的人员来承担工程项目；即使一个企业技术人员充足，但其派往一个具体工程项目上的管理人员、技术人员也可能是能力不强、水平不高的人。企业资质等级高并不能说明完成某个具体工程项目的业务能力就强、水平就高。

2、具体从事工程建设活动的个人行为将处于失控状态。企业资质管理制度下政府只管企业，个人执业行为的监管全部交给企业，在市场经济体制下，单位与员工之间的关系已变得十分松散，企业对员工的约束力只能靠经济利益。所以，对具体从事工程建设活动的个人行为的监管将十分无力，责任追究往往也难落实。一些人为了获取自身的更大利益，很容易有弄虚作假、以次充好、偷工减料等违法行为，使工程质量、安全受到很大威胁。

3、是引发建筑市场混乱。企业资质等级成了业务能力、水平的代名词和投标资格认定的唯一评判标准，企业资质因此很容易成为“商品”。无资质、低资质的就花钱挂靠，有资质的则出借资质牟利，这几乎已成为行业普遍现象，虽三令五申加以禁止，但这种现象却愈演愈烈，不能不说这正是在市场经济体制下采用单位资质管理制度这种不合理的规定所决定了的。

纵观世界，凡是实行市场经济体制的国家，几乎都不采用单位资质管理制度，而是由政府对执业个人直接进行监管，实行与市场经济相适应的个人执业资格制度。在建筑市场准入管理上，我们也必然要转到个人执业资格管理制度上来。由于我国长期以来一直实行单位资质管理制度，一下完全放弃，马上实行个人执业资格管理制度，会引起社会的不适应，必须要有一个过渡期。因此，住房和城乡建设部提出的坚持淡化工程建设企业资质、强化个人执业资格方向，并在此基础上进行市场准入制度的改革的意见是正确的。我们期盼的是，住房和城乡建设部能尽快出台更为具体、更具实际操作性的规定、办法，加快与市场经济相适应的市场准入制度的改革，尽量缩短过渡期，真正实行个人执业资格管理制度，给建筑业健康、有序发展提供有力的制度保障。

住房和城乡建设部执业资格注册中心在其《简报》中刊特稿文章《适应行政审批制度改革完善个人执业资格制度》，在行政审批制度改革的大背景下，探讨个人执业资格制度有待完善的内容：

（1）企业资质管理是特定历史产物，将逐渐淡出；

（2）加强个人执业资格管理，建立工程质量终身责任制；

（3）执业资格注册将统一管理，省级管理可能要退出；

（4）执业资格相关法律陆续出台，如《注册建筑师条例》；

（5）逐步建立以执业人员为主体的工程责任保险；

（6）加快执业人员诚信库建设；

（7）加快建立注册人员相关协会组织。

据悉，企业资质未来将不分类别、没有级别、只按专业设置少量的施工承包许可资质。以后只实行许可证制度（类似于民办学校办学许可和律师事务所许可），由市场确定企业的竞争力。《建筑业企业资质标准》（建市[2014]159号）中的“施工劳务企业资质标准”已率先取消了资质级别。

建立全国统一的建设工程执业人员的注册管理信息平台，加强对建造师等执业人员的动态管理，让有能力、讲诚信、负责任、履约记录良好的执业建造师拥有相对独立的地位，企业需要项目经理，可以自主到建造师管理库挑选合适人才。

有能力的建造师也可以组建类似于律师事务所的项目管理公司去承接项目。同时，通过建立执业保险制度来化解或分担执业风险，类似于驾驶员人保险制度-出事少的保险费低，出了事保险赔。

从国际惯例来说明建造师是不可能取消的，在市场经济高度发达的美英，行政许可少之又少，但在工程领域，他们仍然有建造师、建筑设计师、测量师、设备师等五项执业资格。

目前，建设行业执业资格制度除注册建筑师以国务院令形式颁布了《注册建筑师条例》，其它专业执业资格制度的单项法规都是以部门规章或者原国家人事部、建设部联合发文形式颁布相应规章，法律效力低，执行力度缺乏保障，尤其是处罚力度不够。

建议加强建设行业执业资格制度立法工作，建立类似《注册会计师法》、《执业医师法》的上位法的立法工作，完善我国建设行业执业资格制度法律体系，提高法律效力，满足市场经济体制下对执业人员职业道德和执业行为的要求。

建设行业的企业资质制度在工程质量的保障上主要是通过企业内部的质量管理实现，对人员的法律责任未加明确。工程出现问题是由企业作为责任主体进行赔偿，这也是企业资质保留的原因所在。

而国际上通行的注册师对工程质量的终身责任制实际上是在个人执业制度的基础上形成的，并通过工程保险体系模式强化注册人员在工程责任体系中的作用。

建议学习和借鉴国外已有经验，逐步建立以执业人员为主体的工程责任保险体系，与个人执业资格制度相配套。注册人员投保后，当工程项目出现问题时，由保险公司赔偿，同时注册人员保险费用与个人工程质量安全情况记录挂钩，出现的事故越多保险费用越高。由于保险费用计入工程建设(设计)成本，注册人员工程质量记录将成为业主考量的重点，推动注册人员接受市场选择，强化责任意识，促进工程质量的提高。

目前，个人执业资格制度诚信体系的基本框架已形成，但建设还不到位。诚信体系的信息采集、标准化要求还需要进一步落实。注册人员执业违法违规行为的执法和处罚力度不够，违法违规的执业成本低，使得企业和注册人员重视不够，执业过程中容易出现违规操作。

建议今后一方面加快诚信体系的相关立法及配套制度的建设，以法律形式明确相关责任，建立终身责任制；另一方面加快目前诚信信息库的建设，将诚信体系与市场监管有效衔接，使诚信信息成为业主选择注册人员的重要参考指标，促使执业注册人员更加重视诚信。

目前，我国建筑业实行企业资质管理和个人执业资格管理并行的双轨制管理模式，将个人执业人员数量作为企业资质的重要条件，对个人执业资格制度的建立起到了很大的促进作用，但也客观造成个人执业资格人证分离、变更注册频繁、个人资格证书和注册印章单位保管、限制注册人员流动等问题。另外，个人执业范围也受到企业资质的制约,造成执业人员资源的浪费。

建议加强对企业资质制度和个人执业资格制度的同步改革研究，制定出弱化企业资质管理，强化个人执业资格制度的工作目标和实施计划，加快完善个人执业资格制度的步伐，建立以个人执业资格制度为主体的工程质量责任体系。鉴于历史原因和专业领域的不同，现阶段我国可以有计划地取消企业资质等级，转为设计、施工等许可证制度，项目招投标主要和人员条件、技术能力、工程保险、诚信记录等挂钩，推动企业在培养人才和市场信誉上下功夫。

注册人员的管理分为两个层次。一方面是法律层面的由政府依法准入、依法管理；另一方面是一般性道德层面的由行业自律，需要依靠相关协会组织通过建立执业人员道德准则、实施会员监督来解决。同时，注册人员的合法权益也可以通过协会与政府的沟通得到保护。建议加快建立注册人员相关协会组织。

1、中国建设报“解读《关于推进建筑业发展与改革的若干意见》”中的“清华大学土木水利学院教授、博士生导师朱宏亮先生”解读的内容；

2、住房和城乡建设部执业资格注册中心在其《简报》中刊特稿文章《适应行政审批制度改革完善个人执业资格制度》。